自从1988年我国第一家高新区——北京市新技术产业开发试验区设立以来，我国高新区已经走过25年发展历程，期间政策经历了三次变迁，截止到2012年底，国家高新区的数量已增至105家，营业总收入达到16.1万亿元，工业增加值占全国工业增加值的13.6%。

　　第一次变迁（1988－2000年）：一次创业

　　国家高新区政策第一次变迁的主题是：一次创业。国家高新区在这一阶段呈现快速发展的态势，1988年只有1家，1991年和1992年均批准了26家，1997年只批准1家（见图1）。1997年国家高新区总数达到54家，此后9年时间里，国家高新区总数稳定在54家（见图2）。一次创业阶段国家颁布了一些构成国家高新区政策基石的文件：1991年3月6日国务院发布《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，该通知有三个附件，分别是《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》、《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》、《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》。为了便于国家高新区外高新技术企业的认定，1996年国家科委制定了《国家高新技术产业开发区外高新企业认定条件和办法》。为了贯彻1999年《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，2000年科技部对《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》进行了修订。

　　第二次变迁（2001－2008年）：二次创业

　　进入21世纪，随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》的颁布，以及建设创新型国家的战略目标和“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技工作指导方针的提出，国家高新区政策开始了第二次变迁，这次变迁的主题为：二次创业。2001年科技部首次提出国家高新区二次创业的发展思路。2006年1月9日，温家宝总理在全国科学技术大会上指出：国家高新区建设正步入一个新的阶段，面临着以增强自主创新能力为重点的第二次创业，并提出了高新区发展的“四位一体”的发展战略，即国家高新区要成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体，带动经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎，高技术企业走出去参与国际竞争的服务平台，抢占世界高技术产业制高点的前沿阵地。2006年1月26日，《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》重申推进国家高新区以增强自主创新能力为核心的“二次创业”。这表明，国家高新区二次创业发展战略获得了党中央、国务院的认可。

　　为贯彻党中央、国务院的指示精神，2007年4月4日科技部发布《国家高新区“十一五”发展规划纲要》，首次提出国家高新区发展要坚持“六大原则”，实现“五个转变”，做好“四个提升”，建成“三类园区”。“六大原则”是指：自主创新，循环集约；市场导向，面向全球；产业特色，集群发展；改造升级，重点跨越；区域协调，带动就业；体制创新，环境优化。“五个转变”是指：加快实现从主要依靠土地、资金等要素驱动向主要依靠技术创新驱动的发展模式转变；要从主要依靠优惠政策、注重招商引资向更加注重优化创新创业环境、培育内生动力的发展模式转变；要从注重硬环境建设向注重优化配置科技资源和提供优质服务的软环境转变；要从注重引进来、面向国内市场为主向注重引进来与走出去相结合、大力开拓国际市场转变。“四个提升”是指：自主创新能力得到大幅提升，国际竞争力得到显著提升，可持续发展能力得到提升，辐射带动作用得到提升。“三类园区”是指：实现2～3个领先园区跨入世界一流高科技园区行列，建设一批自主创新能力较强的创新型园区，扶持一批具有地区特色的高新技术产业园区。

　　这一时期，国家对内外资企业所得税进行了并轨，2007年国家出台了《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国企业所得税法实施条例》，其中，规定国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。这意味着高新技术企业只要符合条件，无论在国家高新区内，还是在国家高新区外，都可以享受企业所得税优惠政策。为了贯彻实施新的企业所得税法，2008年科技部、财政部和国家税务总局发布了《高新技术企业认定管理办法》、《国家重点支持的高新技术领域》和《高新技术企业认定管理工作指引》。新的《高新技术企业认定管理办法》取代了1996年的《国家高新技术产业开发区外高新技术企业认定条件和办法》和2000年修订的《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》。

　　“六大原则”、“五个转变”、“四个提升”、“三类园区”可以视为国家高新区二次创业发展战略的具体细化。二次创业阶段，国家高新区更为强调内涵式发展，在长达8年的二次创业阶段，新批复的国家高新区只有2007年1家（见图1），国家高新区总数增至55家（见图2）。

　　第三次变迁（2009年～至今）：升级、融合、发展

　　2008年全球金融危机爆发后，党中央国务院沉着应对，提出转变经济发展方式，培育战略性新兴产业，加快经济转型升级的对策，尤其强调科技对于经济的支撑作用，由此揭开了国家高新区政策第三次变迁的序幕。第三次变迁的特征是：升级、融合、发展。

　　升级

　　一是少数国内一流国家高新区升级为国家自主创新示范区。2009年国务院相继批复北京中关村科技园区和武汉东湖新技术产业开发区建设国家自主创新示范区，2011年国务院批复上海张江高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区。从而使得少数一流国家高新区的发展战略升级为国家战略。

　　二是加快省级高新区升级为国家高新区。2009年3月国务院印发《关于发挥科技支撑作用促进经济平稳较快发展的意见》，明确提出国家高新区要充分发挥在引领高新技术产业发展、支撑地方经济增长中的集聚、辐射和带动作用。为了贯彻国务院的这一意见，2009年7月7日科技部出台了《关于发挥国家高新技术产业开发区作用促进经济平稳较快发展的若干意见》，明确提出要加快省级高新区的升级工作。按照“坚持原则、积极审慎，以升促建、加强指导，择优选择、区域平衡，完善指标、科学评估”的工作原则，对符合条件的省级高新区，加快审批，升级为国家高新区。2010年8月国务院办公厅印发了《贯彻落实国务院关于进一步做好利用外资工作若干意见部门分工方案》，其中，支持符合条件的省级高新区升级、支持具备条件的国家高新区扩区和调整区位工作，由科技部牵头，国土资源部、住房城乡建设部、国家发改委参与。科技部、国土资源部、住房城乡建设部为此还联合制定了《国家高新区扩区、改变区位和省级高新区升级的审批原则和审批程序》。上述政策的制定使得这一时期国家高新区数量增加很快，新批复的国家高新区2009年只有2家，2010年猛增至26家，2011年和2012年分别为5家和17家。短短几年时间，国家高新区的数量迅速突破百家，2012年国家高新区已经增至105家（见图2）。

　　融合

　　一是国家自主创新示范区带动下，国家高新区与其他开发区的融合。例如，北京中关村国家自主创新示范区形成“一区十六园”的大中关村发展格局，北京市16个区县各有一个中关村园区。“大中关村”的总面积为488平方公里。上海张江国家自主创新示范区仿效北京中关村国家自主创新示范区，形成“一区十八园和紫竹高新区”的大张江发展格局。大张江的总面积达470平方公里，目前上海正在申请认定大张江470平方公里全部为国家高新区。

　　二是国家级新区带动下，国家高新区与其他开发区的融合。例如，天津滨海新区不仅有全国排名第一的国家级经济技术开发区——天津经济技术开发区，也有天津市惟一的国家高新区——天津滨海高新区。再例如，兰州市不仅有兰州新区，还有一个国家高新区——兰州高新区，一个国家级经济技术开发区——兰州经济技术开发区。虽然兰州新区在地域上并不包括兰州高新区和兰州经济技术开发区，但兰州市委、市政府2012年出台了《关于推进兰州新区、兰州高新技术产业开发区、兰州经济技术开发区融合发展的实施意见》，让兰州高新区和兰州经济技术开发区享有的各项政策融入兰州新区，同时让兰州新区的相关支持政策覆盖兰州高新区和兰州经济技术开发区。通常情况下，国家级新区设立后，地位高于国家高新区和国家级经济技术开发区，因而是由国家级新区带动国家高新区和国家级经济技术开发区的发展，即通过带动实现融合。但是也有例外，典型例子是重庆。重庆不仅有国家级新区——两江新区，还有一个国家高新区——重庆高新区，一个国家级经济技术开发区——重庆经济技术开发区。但是重庆自2010年获准设立两江新区以来，主动将两江新区与重庆高新区和重庆经济技术开发区在地域上分隔开，提出三区竞相发展的思路，从而形成了北有两江新区、东南有重庆经济技术开发区、西有重庆高新区的三足鼎立、竞相发展的格局。

　　三是综合配套改革试验区带动下，国家高新区与其他开发区的融合。例如安徽合芜蚌自主创新综合试验区不仅有三个国家级高新区——合肥高新区、芜湖高新区和蚌埠高新区，还有两个国家级经济技术开发区——合肥经济技术开发区和芜湖经济技术开发区。再例如，2007年12月14日，国务院批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区（即“两型社会”）。其中，长株潭城市群不仅有三个国家高新区——长沙高新区、株洲高新区和湘潭高新区，还有三个国家级经济技术开发区——长沙经济技术开发区、湘潭经济技术开发区和宁乡经济技术开发区。武汉城市圈，是指以武汉为圆心，包括黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁五个地级市，仙桃、天门、潜江三个省直管市周边所组成的城市圈。武汉为城市圈中心城市，黄石为城市圈副中心城市。武汉城市圈是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点。武汉城市群包括两个国家高新区——武汉东湖新技术开发区和孝感高新区，四个国家级经济技术开发区——武汉经济技术开发区、武汉临空港经济技术开发区、鄂州葛店经济技术开发区、黄石经济技术开发区。

　　四是综合性国家高技术产业基地带动下国家高新区与其他开发区的融合。2008年2月20日国家发改委发布《国家发展改革委关于建设北京等30个国家高技术产业基地的通知》，决定在北京、上海、天津、深圳、西安、湖南长株潭地区，建设综合性国家高技术产业基地，在广州、东莞、苏州、成都、武汉、杭州、重庆、大连、福州建设信息产业国家高技术产业基地，在泰州、通化、德州、郑州、哈尔滨、杭州、南宁、南昌建设生物产业国家高技术产业基地，在成都、哈尔滨、安顺、沈阳建设民用航空产业国家高技术产业基地，在保定、南阳建设新能源产业国家高技术产业基地，在无锡建设微电子产业国家高技术产业基地。2009年12月16日，国家发改委发布《国家发展改革委关于加快国家高技术产业基地发展的指导意见》。明确国家高技术产业基地的认定、考核和宏观指导工作，由国家发展改革委负责，考核结果将和国家对基地的扶持力度挂钩。2009年、2010年和2011年，武汉、济南和广州相继获批为综合性国家高技术产业基地。

　　专业性国家高技术产业基地集中于高技术产业的某一特定领域，信息产业、民用航空产业、新能源产业和微电子产业国家高技术产业基地，均为专业性国家高技术产业基地，综合性国家高技术产业基地则同时在高技术产业的多个领域具有国内领先的技术优势，并形成产业集聚。综合性国家高技术产业基地的另一个不同之处在于，它无需重建，主要是将该市不同领域和产业的基地整合起来，形成一种产业不雷同、各有侧重点的高技术产业综合发展的格局。建设好综合性国家高技术产业基地，要求在全市范围内对高技术产业统筹规划，资源整合，打破条块分割，优化产业布局和空间，形成并延伸产业链条，发挥产业集聚和规模效应。

　　五是在全市高新技术产业发展规划带动下，国家高新区与其他开发区的融合。由于不仅国家高新区在发展高新技术产业，国家级经济技术开发区也在发展高新技术产业，为了协调全市范围内高新技术产业的发展，需要将全市的高新技术产业发展凝聚在一起。典型例子是杭州市。2000年杭州实施“一号工程”、建设“天堂硅谷”，杭州“天堂硅谷”主要由“两港七区”（信息港、新药港和杭州高新开发区(滨江)、杭州经济开发区、江东工业园区、临江工业园区、余杭经济开发区、钱江经济开发区、高教园区）构成，其中，杭州惟一的国家高新区——杭州高新区，杭州惟一的国际级经济技术开发区——杭州经济技术开发区，为杭州“天堂硅谷”的核心区域。信息港和新药港则构成杭州“天堂硅谷”的主导产业，信息港主要依托杭州高新区发展，新药港主要依托杭州经济技术开发区发展。2008年2月，国家发改委批准杭州为信息产业国家高技术产业基地和生物产业国家高技术产业基地。杭州还要求各区、县（市）把高新技术产业作为发展重点，各区县（市）的省级开发区要建立与杭州高新区、杭州经济技术开发区的联系机制，主动承接技术创新资源和产业辐射扩散。为此，杭州成立了高新技术产业发展领导小组，市长任组长，领导小组办公室改设在市经委，由分管工业的副市长兼任办公室主任。

　　发展

　　尽管升级和融合是国家高新区第三次政策变迁的重要特征，但是国家高新区作为一个整体规模仍在扩大，且自成一体的存在，需要进一步发展。

　　2011年7月4日科技部发布《关于进一步加强火炬工作，促进高新技术产业化的指导意见》，提出要提升国家高新区的发展水平，为此，要开展“国家高新区创新发展战略提升行动”。

　　2013年1月18日科技部发布《国家高新技术产业开发区“十二五”发展规划纲要》，对国家高新区的发展提出了更高的要求：一是提出了国家高新区新的指导思想：围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，实施创新驱动发展战略，培育和发展战略性新兴产业，壮大高新技术产业集群，探索经济发展新模式和辐射带动周边区域新机制。二是提出了国家高新区新的“五位一体”的发展战略：自主创新的战略高地，培育和发展战略性新兴产业的核心载体，转变发展方式和调整经济结构的重要引擎，实现创新驱动与科学发展的先行区域，抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地。三是提出了新的“四个提升”的发展目标：自主创新能力的提升；产业竞争力的提升；引领辐射力的提升；国际影响力的提升。四是提出了“四大原则”：坚持创新驱动；坚持统筹发展；坚持深化改革；坚持扩大开放。五是提出了“九大重点任务”：加快创新体系建设，提升企业自主创新能力；大力培育发展战略性新兴产业，占据竞争制高点；加快发展现代服务业，促进传统产业升级；完善全链条孵化体系，促进企业做大做强；巩固人才高地优势，努力打造人才特区；完善科技金融体系，改善企业融资环境；坚持开放合作发展，提高园区国际化水平；加强分类指导，促进园区特色发展；坚持以人为本，促进科学和谐发展。六是提出了“七大保障措施”：加强组织领导和管理指导；优化园区管理体制；完善考核评价制度；优化政府财政支持；完善政策支持体系；统筹利用各方资源；营造创新创业文化。

　　2013年3月12日，科技部发布《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》，首次提出国家高新区进入新的发展阶段，要对国家高新区实施创新驱动发展战略，即国家高新区经过10年的初创发展阶段和10年的“二次创业”发展阶段，正迈入一个“创新驱动、战略提升”的新的发展阶段。《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》成为未来10年国家高新区发展的指导性文件。科技部明确指出实施“创新驱动，战略提升”要努力实现“四个跨越”：从前期探索、自我发展向建立起创新示范和战略引领的使命跨越；从立足区域、集约发展的资源配置方式，向面向全球、协同创新的产业组织方式跨越；从要素集中、企业集聚的产业基地，向打造有国际竞争力、国际影响力的创新型产业集群跨越；从工业经济、产业园区向知识经济、创新文化、现代生态文明、和谐社区的高科技产业增长极的跨越。

　　作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部